12.07.2016
Übersetzt von Florian Sturm

Die Afrikanische Union (AU) wurde 2002 auf Initiative des libyschen Revolutionsführers Muammar al-Gaddafi als Nachfolgeinstitution der Organisation für Afrikanische Einheit (OAU) gegründet. Ihr Hauptsitz befindet sich in Addis Abeba (Äthiopien), das Parlament sitzt in Johannesburg (Südafrika). Die AU zählt momentan 54 Mitgliedsländer. Ihr angehörig sind – bis auf Marokko –  alle international anerkannten afrikanischen Staaten sowie die Westsahara. Der Vorsitz der Union wechselt jährlich zwischen den Regierungen beziehungsweise Staatsoberhäuptern ihrer Mitglieder. Innerhalb der AU übernimmt die Kommission der Afrikanischen Union sowohl exekutive als auch administrative Aufgaben. Hier gibt es detaillierte Informationen über die Afrikanische Union sowie die Kommission der Afrikanischen Union.

Als Nkosazana Dlamini-Zuma 2012 zur neuen Vorsitzenden der Kommission der Afrikanischen Union (AUC) gewählt wurde, waren die Erwartungen gewaltig. Die Ärztin und einstige Innenministerin Südafrikas galt bei vielen als Idealbesetzung und Optimisten waren hoffnungsvoll, dass es der erfahrenen Technokratin gelingen würde, der AUC wieder zu mehr Durchschlagskraft zu verhelfen.

Mittlerweile sind vier Jahre vergangen und die erste Amtszeit von Dlamini-Zuma nähert sich ihrem Ende. Da sie eine erneute Kandidatur ausschloss, wird derzeit fieberhaft nach einem Nachfolger gesucht. Die Entscheidung, wer nun den Kommissionsvorsitz übernimmt, fällt dieser Tage auf dem 27. Gipfel der Afrikanischen Union (10. -18. Juli) in Ruandas Hauptstadt Kigali.

Natürlich wird vielerorts der bestmögliche Kandidat für die Position gefordert. Doch ehrlich gesagt, spielt es kaum eine Rolle, wer auf die Südafrikanerin folgt. Leider. Denn solange es keine grundlegenden Strukturreformen innerhalb der Afrikanischen Union (AU) gibt, ist die Position des oder der Vorsitzenden vollkommen bedeutungs- und auch machtlos. Der Grund: Dlamini-Zuma gelang es nicht, dieses Dilemma des Machtvakuums während ihrer Amtszeit zu beenden.

Macht- und kraftlos

Im Gegensatz zur Europäischen Union, die mit dem Europäischen Parlament und der Europäischen Kommission eigene verbindlich gesetzgebende Institutionen stellt, ist die AU im Prinzip ein zwischenstaatliches Organ. Dies wiederum bedeutet, dass die Entscheidungsgewalt der Organisation de facto bei den einzelnen 54 Mitgliedsstaaten liegt und die AU Assembly (eine Versammlung der Staatsoberhäupter und Regierungen) der oberste aller vier Entscheidungsträger ist. Und somit nicht der AUC-Vorsitzende.

Abgesehen von der Ausarbeitung politischer Maßnahmen und Strategien verfügt die Kommission der Afrikanischen Union kaum über Kompetenzen. Sie darf weder die Richtlinien der Union bei den Mitgliedern durchsetzen, noch Staaten bei Zuwiderhandlungen sanktionieren. Auch bei der Formierung der AUC spielt nicht der Chef der Kommission die Hauptrolle – sondern wiederum die AU Assembly. Sie wählt den stellvertretenden Vorsitzenden sowie die acht Kommissare für das AUC-Sekretariat.

Aufgabe all dieser Funktionäre ist es, den eigentlichen Kommissionsleiter zu unterstützen. Dieser ist jedoch nicht mal befugt, seinen eigenen Zuarbeitern spezifische Ressorts oder Aufgaben zuzuteilen. Das erledigt stattdessen erneut: die Assembly. Sollten dem Vorsitzenden die Entscheidungen der Hauptversammlung missfallen, hat er keinerlei Möglichkeiten für ein Veto geschweige denn zur Neuverteilung von Ressorts. Auch entlassen kann er die Kommissare nicht.

Wir brauchen klarere Strukturen und mehr Transparenz.

Kaum jemand durchblickt das Wirrwarr um die Beziehungen zwischen dem Vorsitzenden der Afrikanischen Union auf der einen und dem ihrer Kommission auf der anderen Seite. Es bleibt schlicht unklar, wer welche Befugnisse hat und wer wem über- beziehungsweise untergeordnet ist. Exemplarisch dafür steht ein Ereignis von 2005: Alpha Oumar Konaré, Staatspräsident Malis von 1992 bis 2002 und Kommissionsvorsitzender von 2003 bis 2008, benannte einen Abgesandten, der im Machtkampf zwischen Togos Regierung und der Opposition vermitteln sollte. Dies passte dem damaligen Vorsitzen der Afrikanischen Union, dem einstigen nigerianischen Präsidenten Olusegun Obasanjo, wiederum nicht. Er erklärte die Ernennung für kurzum nichtig und sprach gar von Ungehorsam seitens Konarés.

Dieser Vorfall zeigt vor allem eines: dass der Vorsitzende der AUC der Hauptversammlung der Afrikanischen Union untergeordnet ist und zunächst deren Zustimmung einholen muss – selbst um die ihm eigenen Funktionen zu erfüllen.

Mit der Wahl Dlamini-Zumas stieg die Hoffnung, sie würde dieses Befugnislabyrinth entzerren und der AUC so zu mehr Effektivität und Durchschlagskraft verhelfen. Doch inzwischen ist allen klar, dass sich diese Erwartungen als illusorisch entpuppten. Wenn sie nun den Posten räumt, ist alles noch so chaotisch wie vorher.

Die Möglichkeiten für Reformen sind da

Um dem nächsten Kommissionsvorsitzenden tatsächlich die Chance auf eine erfolgreiche Amtszeit zu geben, reicht es also nicht, lediglich einen kompetenten und effektiven Technokraten auf den Chefsessel zu setzen. Stattdessen muss diese Führungsposition in Gänze neu gedacht werden.

Es gibt sicherlich einige Möglichkeiten, die Befugnisse und die Entscheidungsgewalt des kommenden AUC-Chefs zu stärken: Wenn es um die Ernennung der acht Kommissare geht, könnte er (oder sie) beispielsweise Nominierungsempfehlungen abgeben und gleichzeitig ein Vetorecht bekommen, um Ressorts zuzuordnen sowie die Kommission umzustrukturieren.

Darüber hinaus könnte dem Kommissionsführer erlaubt werden, strategische Verhandlungen mit den einzelnen Mitgliedsstaaten aufzunehmen, die bereit und in der Lage sind, bestimmte Richtlinien der Afrikanischen Union umzusetzen. Ebenso wäre es denkbar, ihm die Ermächtigung zu erteilen, bei Nichtbefolgung bestimmter Vorgaben Sanktionen zu verhängen sowie Mitgliedsstaaten zu unterstützen, sollten sie zusätzliche Hilfe brauchen.

Nehmen wir zum Beispiel die Umsetzung von Agenda 2063 (ein vom äthiopischen Außenminister Tedros Adhanom initiierter Langzeitplan für einen positiven Paradigmenwechsel in Bezug auf Afrikas wirtschaftliche, sozioökonomische und friedliche Entwicklung, Anm. d. Red.): Möglich wäre beispielsweise ein System, in dem sich Mitgliedsstaaten dazu verpflichten, der AUC regelmäßig Bericht zu erstatten und deren Leitung gestatten, aktiv bei der Umsetzung konkreter Ziele mitzuwirken sowie Versäumnisse bei Zwischenzielen mit verbindlichen Maßnahmen zu sanktionieren.

Vermittlerrolle

Auf regionaler Ebene könnte der AUC-Vorsitzende – oder ein von ihm ernannter Abgesandter – bevollmächtigt werden, sich an nationalen Prozessen zu beteiligen, die einen direkten Bezug zu regionalen Integrationsangelegenheiten haben. So könnte beispielsweise die Afrikanische Union verfügen, dass ihre Kommission Teil der nationalen Ausschüsse wird, die sich um landeseigene Entwicklungsprogramme kümmert. So wäre die AUC auch in der Lage, jene Prozesse zu überwachen, die direkt die Union betreffen, wie die Angleichung von Einwanderung, Handel, Jugendförderung sowie eine faire Geschlechtervertretung.

Anstatt sich allein auf die Personalie zu konzentrieren, die nun auf Dlamini-Zuma folgt, sollte vielmehr die strukturelle Machtlosigkeit der Position des AUC-Vorsitzenden diskutiert werden. Es braucht dringend grundlegende Veränderungen, ansonsten wird auch der neue Kommissionschef, sei er so qualifiziert, wie er möchte, die regionale Integration Afrikas kaum nachhaltig prägen können.

Erstveröffentlichung: Why it doesn’t matter who the next chair of the African Union Commission is