21.09.2016
Übersetzt von Konstantin Meisel

Arusha-Abkommen für Ruanda

In der Stadt Arusha im ostafrikanischen Tansania wurde nicht nur der Friedensschluss zwischen den Konfliktparteien Burundis unterzeichnet. Sieben Jahre früher, am 4. August 1993 einigten sich dort die Vertreter der sich bekämpfenden Gruppen des Nachbarlands Ruanda. In den Geschichtsbüchern ist das Treffen ebenfalls als „Arusha Abkommen“ eingegangen. Es hätte den Bürgerkrieg zwischen den Rebellen der Ruandischen Patriotischen Front (RPF) und der herrschenden Regierungspartei MRND beilegen sollen. Im April des Folgejahres mündete der Konflikt jedoch in einem Völkermord an etwa 800.000 Tutsi und moderaten Hutu, geplant von Mitgliedern der Hutu dominierten Regierungspartei. Ausgelöst wurde der Genozid durch die Ermordung des ruandischen Präsidenten Juvénal Habyarimana, einem der Unterzeichner des Arusha-Abkommen. Er starb beim Abschuss eines Flugzeugs, an dessen Bord sich auch der damalige burundische Präsident Cyprien Ntaryamira befand.    

Aus Gerüchten wurde Gewissheit, als die Vereinten Nationen im August 2016 einen besorgniserregenden Report veröffentlichten. Im ostafrikanischen Burundi hatte das UN-Komittee gegen Folter 348 außergerichtliche Hinrichtungen und 651 Fälle von Folter und Misshandlungen dokumentiert. Sie ereigneten sich innerhalb von zwölf Monaten nach der Ankündigung des umstrittenen Präsidenten Pierre Nkurunziza, ein drittes Mal für das höchste Staatsamt kandidieren zu wollen. Verantwortlich für die Gräuel seien insbesondere Mitglieder der Polizei und der Geheimdienste. Bestraft für die Taten wurde niemand. 

Dabei standen eigentlich alle Zeichen auf Hoffnung, als vor 16 Jahren ein historisches Friedensabkommen für das kleine Land und seine etwa 10 Millionen Einwohner vereinbart wurde. Das Abkommen galt als vorbildlich, sah die Beschränkung der Macht des Präsidenten und eine faire Postenverteilung unter den zerstrittenen Ethnien vor. Der südafrikanische Friedensnobelpreisträger Nelson Mandela reiste nach Tansania, um als Vermittler die Unterzeichnung des "Abkommens von Arusha" zu ermöglichen. Das Abkommen ist seitdem  nach der Stadt benannt, in der das Ende eines schweren Bürgerkrieges beschlossen wurde.

Einer der Mitverfasser des Abkommens ist Sylvestre Ntibantunganya, der von 1994 bis zu seinem Sturz im Jahr 1996 Staatspräsident Burundis war. „Durch eine Begrenzung auf zwei Amtszeiten des Präsidenten wollte man mit dem Arusha-Abkommen langjährige Machthaber verhindern und für politischen Wechsel sorgen“, kommentiert er den Zweck des Abkommens heute.

Versuchte Verfassungsänderung

Das Arusha-Abkommen ist einer der Grundpfeiler für Frieden, Sicherheit, Versöhnung und Wiederaufbau in Burundi. Doch die Regierungspartei CNDD-FDD und ihre Koalitionspartner fordern eine Änderung der Verfassung, die einem Präsidenten bislang vorschreibt, nur zwei Amtszeiten anzutreten. 2014 versuchte die Nationalversammlung unter der starken Dominanz der Regierungspartei, die Beschränkung der Verfassung aufzuheben. Doch sie konnten sich nicht durchsetzen. Vorerst.

Mittlerweile hat sie einen neuen Weg eingeschlagen. Um eine dritte Amtszeit zu rechtfertigen, interpretierten Präsident Nkurunziza und seine Unterstützer die Verfassung in ihrem Sinne. Sie argumentierten, dass seine erste Amtszeit nicht zähle, weil er damals nicht vom Volk, sondern von den zwei im Kongress versammelten Kammern des Parlaments gewählt wurde. Der Vizepräsident des Verfassungsgerichts Sylvère Nimpagaritse widersprach dieser Auslegung; musste nach Druck und Drohungen seitens der Regierung jedoch aus dem Land fliehen.

Die Regierung bestand weiterhin auf ihrer Interpretation – mit Erfolg: Im April 2015 kündigt Nkurunziza an, erneut kandidieren zu wollen, ließ im Mai darauf einen Putschversuch gegen sich niederschlagen und wurde zwei Monate später zum Präsidenten gewählt.

Fragiler Frieden

Ein Blick auf Burundis Geschichte zeigt, wie riskant es ist, den fragilen Frieden dieser jungen Demokratie zu gefährden. Etwa 85 Prozent der Menschen in Burundi werden der Ethnie der Hutu zugeordnet und 15 Prozent den Tutsi. Bereits seit den 1960er Jahren wurden Auseinandersetzungen um die Macht im Land oft entlang ethnischer Linien ausgetragen. Im Jahre 1972 beispielsweise sind in Unruhen Schätzungen zufolge bis zu 300000 Hutu ums Leben gekommen. Nach einem Militärputsch im Jahr 1993 gegen den Präsidenten Melchior Ndadaye fielen zahlreiche Tutsi Massakern zum Opfer. Erst mit dem Friedensabkommen von Arusha konnte der Bürgerkrieg beendet werden.

Nun ist der damalige Konsens aufgekündigt worden. Die Regierung um Präsident Nkurunziza will nicht nur dem Präsidenten eine dritte Amtszeit ermöglichen. Sie strebt auch danach, die „ethnischen Quoten an die reale Situation anzupassen“, wie sie es formuliert. „Das System der ethnischen Quoten ist ungerecht, richtet die Wirtschaft zugrunde und verschärft die Armut“, erklärte Gélase Ndabirabe, Abgeordneter der Regierungspartei im Jahr 2013. Gründe für diese Haltung führte er jedoch keine an.

Die vom Arusha-Abkommen beeinflusste Verfassung sieht ethnische Quoten in staatlichen Organisationen vor: In der Verwaltung sollen 60 Prozent Hutus und 40 Prozent Tutsis arbeiten. In der Armee und im Senat sollen sie sich die Posten mit einem jeweiligen Anteil von 50 Prozent teilen. Dieses Gleichgewicht war ein Garant für die politische Sicherheit im Land. Durch die Integration ehemaliger Rebellen führte es zudem zur Schaffung einer multiethnischen Armee und Polizei. Diese wiederum trugen zur Organisation der freien und demokratischen Wahlen in den Jahren 2005 und 2010 bei. Erfolglos mahnten die verbündeten Länder und internationale Organisationen deshalb, das Arusha-Abkommen zu respektieren.

Gescheitertes Gipfeltreffen

Eigentlich hätten sich die Konfliktparteien am 12. Juli an einen Tisch setzen sollen, um sich über die Streitthemen zu einigen. Organisiert war die Friedensgipfel von der Ostafrikanischen Gemeinschaft (EAC). Doch die Regierung weigerte sich, an einem Treffen mit den Exil-Oppositionellen teilzunehmen, den Vertretern des CNARED. Ihre Begründung: Angeblich sei der CNARED für den Putschversuch vom 13. Mai 2015 verantwortlich.

„Die Burundier müssen lernen, Wort zu halten, wenn wir nicht immer wieder von vorne anfangen wollen“, mahnt Makocha Tembele aus Tansania, einer der Teilnehmer des Vermittlungsausschusses „Sie sind bereits im Jahr 2000 nach Arusha gekommen. Jetzt kommen sie wieder, um über ein Thema zu diskutieren, das keine Gültigkeit mehr hat.“

Domitien Ndayizeye, der Burundi als Präsident zwischen den Jahren 2003 und 2005 regiert hatte, war damals daran beteiligt, das Abkommen und die Verfassung auszuarbeiten. „Daher fällt es mir heute schwer, meinen Frust zu verbergen“, sagt er. „Doch noch ist nicht alles verloren“, gibt er sich hoffnungsvoll.

Auch der ehemalige Sprecher Nkurunzizas äußert sich kritisch. Mittlerweile ist Léonidas Hatungimana ins Lager der Regimegegner gewechselt. Er sieht die Ursache der Krise im Fehlverhalten des Präsidenten, der die Macht nicht loslassen kann. Jemand, der nicht nur die Verfassung und die darin festgelegte Begrenzung auf zwei Amtszeiten mit Füßen tritt, sondern auch das historische Arusha-Abkommen, das einst Frieden stiften sollte.